„Wenn sie nichts tut, handelt die EU rechts­widrig“

Auf einen rissigen Lehmboden wird blaues Licht geworfen sowie gelbe Sterne, die in einem Halbkreis angeordnet sind.
Autor: Johannes von Dohnanyi 27.10.2020

Hält sich die EU im Bereich Migration und Asyl immer an geltendes Recht? Eine Studie hat jetzt die Schwach­stellen ermittelt. Es gibt einige – dennoch ist REMAP-Projekt­leiter Jürgen Bast zuversichtlich. Warum, erklärt er im Interview.

Herr Bast, worum geht es in Ihrer Studie „Menschen­rechtliche Heraus­forderungen für die Europäische Migrations­politik“ (REMAP)?

Jürgen Bast: Kurz gesagt wollten wir den menschen­rechtlichen Rechts­rahmen in der europäischen Migrations­politik neu kartografieren. Heraus­gekommen ist eine breit angelegte Analyse existierender beziehungs­weise sich abzeichnender Probleme.

Was meinen Sie damit?

Bast: Menschenrechte sind auf der völker­rechtlichen Ebene und besonders in völker­rechtlichen Verträgen als bindende Rechts­normen formuliert. Daraus und aus den Grund­lagen­verträgen der EU ergibt sich, dass die EU die Menschen­rechte nicht nur als politische, sondern auch als zwingende rechtliche Verpflichtung sieht.

Das ist doch sicher kein Problem?

Bast: Wir haben – vorsichtig gesagt – eine erstaunlich große Zahl an Punkten gefunden, wo die tatsächliche Migrations­politik der EU Verstöße gegen das eigene Grund­rechts­schutz-System und damit gegen Menschen­rechte produziert.

Juergen Bast
© Georg Kronenberg

Prof. Dr. Jürgen Bast
Der Rechtswissenschaftler Jürgen Bast leitet das Projekt REMAP. Er ist Professor für Öffentliches Recht und Europa­recht an der Justus-Liebig-Universität Gießen.

Reden wir von Fahrlässigkeit oder von Vorsatz?

Bast: Lassen Sie es mich so sagen: Wir haben eine ganze Reihe von Trends beobachtet, bei denen die Schwelle zum rechts­widrigen Handeln nah ist, aber vielleicht noch nicht über­schritten ist. Da gibt es eine Grau­zone, wo die Menschen­rechte zwar eine klare Richtungs­vorgabe aus­sprechen, auf der Ebene der Umsetzung aber politische Gestaltungs­räume bleiben.

Ist Politik nicht immer die Ausgestaltung gesetzlicher Normen?

Bast: Wir wollten auf der Grundlage der bestehenden Verträge zeigen, wie eine normen­konforme europäische Migrations­politik der EU aus­sehen müsste. Unsere Vorschläge sind sicher nur ein Weg zur Erfüllung dieser positiven Handlungs­verpflichtungen. Aber wenn sie nichts tut, handelt die EU rechts­widrig.

Sie und Ihre Co-Autor*innen bezeichnen den Ansatz der Studie als „positivistischen Menschen­rechts-Maximalismus“. Das sind große Worte …

Bast: …die ich gerne erkläre: Für uns sind die Menschen­rechte nicht nur Rechts­normen, sondern auch politische Orientierungs­marken und moralische Verpflichtung. Aber darum geht es in der Studie nicht. Ein positivistischer Ansatz bedeutet, dass man sich um die getreuliche Auslegung des positiven, also des geltenden Rechts bemüht. Als juristische Expert*innen haben wir auf der Grund­lage anerkannter Methoden der Auslegung rechtliche Probleme identifiziert.

Und was ist mit dem „Maximalismus“?

Bast: Für uns haben die Menschen­rechte rechtliche Bedeutung auch über ihren harten Kern der gerichtlich durch­setz­baren Normen hinaus. Aber weil sie in diesem „weicheren“ Bereich vor allem Prinzipien­charakter haben, braucht es den Gesetz­geber zur Ausgestaltung. Über den damit verbundenen Ermessens­spiel­raum politisch zu streiten ist völlig legitim.

Die Studie „Human Rights Challenges to European Migration Policy (REMAP)“ können Sie hier downloaden.

Ist das nicht etwas naiv? Wer sollte sich durch Ihre Studie angesprochen fühlen?

Bast: Die haben wir für fiktive politische Entscheidungs­träger*innen geschrieben, die sich dafür interessieren, wie eine europäische Migrations­politik aussehen würde, die die aus den Menschen­rechten folgenden Handlungs­auf­träge und Verbote umsetzt.

Dann müssen Sie ja an den politischen Entscheidungsträger*innen der EU verzweifeln, die seit Jahren über eine gemeinsame Migrations- und Asyl­politik streiten?

Bast: Der Eindruck, dass all diese Regeln und Gesetze gar nicht angewendet werden, dass das Asylrecht gar nicht wirklich statt­findet – dieser Eindruck ist falsch. Im täglichen Betrieb des Asyl­systems, unterhalb des Radars politischer Aufmerksamkeit, gewährt die Europäische Union vergleichs­weise vielen Menschen Schutz.

Kein Problem also bei den großen Fragen von Migration und Asyl?

Bast: Wir sollten bei aller Kritik nicht vergessen, was wir in Europa so alles schaffen und leisten. Und wie viele moralische Imperative wir auch in unser geltendes Recht eingeschrieben haben. Beispiels­weise hat der europäische Gesetz­geber mit politischen Mehrheiten beschlossen, das Recht auf Schutz auch auf die Opfer willkürlicher Gewalt etwa in einem Kriegsgebiet auszuweiten. Allein auf der Grundlage der Genfer Flüchtlings­konvention hätten viele der syrischen Bürger­kriegs­flüchtlinge wohl keinen Anspruch auf Asyl gehabt.

Und worum geht es dann beim Streit der EU-Mitglieds­staaten über Flucht und Asyl?

Bast: Eines der Kernprobleme des europäischen Asylsystems ist die Regelung der Frage, wie man Zugang zu diesem System bekommt. Das ist ganz unbefriedigend geregelt. Wer an einer Grenze Schutz begehrt, also Asyl beantragt, dem muss Schutz gewährt werden. Und zwar nicht aus humanitärer Generosität, sondern aus einer zwingenden menschen­rechtlichen Verpflichtung heraus.

Die EU und ihre Mitglieder haben sich in ihren Gründungs­akten auf die Einhaltung der Menschen­rechte verpflichtet.

Prof. Dr. Jürgen Bast, Rechtswissenschaftler

Das müssen Sie mir erklären!

Bast: Die EU und ihre Mitglieder haben sich in ihren Gründungs­akten auf die Einhaltung der Menschen­rechte verpflichtet. Die Aufnahme von Geflüchteten ist damit die Konsequenz aus einer Selbst­verpflichtung, die wir umzusetzen haben. So einfach ist das.

Aber?

Bast: Das „Aber“ liegt beim tatsächlichen Zugang zum Asyl. Etwa wenn die Union ihre Mitglieder aktiv bei einer ganzen Reihe von politischen Maßnahmen unterstützt, die letztlich darauf hinaus­laufen, über einen Asylantrag nicht entscheiden zu müssen. Etwa indem Menschen daran gehindert werden, überhaupt zu reisen. Oder nehmen Sie den EU-Türkei-Deal, in dem die Versorgung der Geflüchteten einem Dritt­staat außerhalb der Union über­tragen wird. Und so weiter.

Was halten Sie von der Einrichtung sogenannter Hotspots zur Entscheidung über Asyl­begehren?

Bast: Mit der Idee, solche Zentren in Ländern außerhalb der EU einzurichten, haben wir uns fast gar nicht befasst. Solche Pläne halten wir, nicht nur aus rechtlichen Gründen, für völlig unrealistisch.

Was ist mit Hotspots innerhalb der EU? Etwa auf einigen griechischen Inseln?

Bast: Wir haben ein ganzes Kapitel unserer Studie der Frage gewidmet, wie es unter menschenrechtlichen Aspekten mit der Inhaftierung oder sonstigen Beschränkungen der Bewegungs­freiheit von Asylsuchenden aussieht. Da gibt es eine Reihe von ganz klaren Vorgaben, an die sich die EU nicht immer hält. So verstoßen etwa die Wohn­sitz­auf­lagen der EU für die Zeit des Asyl­verfahrens eindeutig gegen den Inter­nationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte, also ein zentrales Menschen­rechts­dokument.

Gilt das auch für die von Bundes­innen­minister Horst Seehofer favorisierten Anker-Zentren?

Bast: Da handelt es sich wohl nicht um Inhaftierung im engeren Sinn. Aber schon die Bewegungs­restriktion über ein engeres Gebiet hinaus kann problematisch sein. Der zuständige UN-Menschen­rechts­ausschuss etwa sagt, dass nicht ganze Gruppen pauschal solchen Restriktionen unter­worfen werden dürfen. Das muss dann im Einzelfall geprüft und begründet werden.

Aber wird das Asylrecht nicht ständig verletzt und ausgehöhlt? Durch die ständige Zurückweisung Geflüchteter an der ungarischen Grenze? Oder die nächtlichen Pushback-Operationen kroatischer Grenzwächter und der griechischen Kriegs­marine?

Bast: Genau das sagen wir ganz klar in unserer Studie. Hier finden Menschen­rechts­verletzungen und Verstöße gegen geltendes EU-Recht statt. Das gilt auch für die Europäische Grenz­schutz­agentur Frontex und ihre mehr als bedenkliche Kooperation mit der libyschen Küsten­wache. Niemand kann ernsthaft bezweifeln, dass den nach Libyen zurück­gezwungenen Menschen schlimmste Menschen­rechts­verbrechen drohen. Allein schon die Beihilfe der EU zu Verstößen gegen das Völker­recht ist ein Rechts­verstoß.

Wie interpretieren Sie diese Entwicklung?

Bast: Offenbar versuchen einige Mitgliedsstaaten, auch über die Anrufung der Gerichte – und nicht immer erfolglos –, die Grenzen des Erlaubten auszutesten oder sie zu verschieben. Nach dem Eindruck vieler ist der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in den vergangenen Jahren doch ein wenig zurückgerudert und hat in wichtigen Punkten zugunsten der Staaten und gegen menschenrechtlich begründete Ansprüche von Migrant*innen entschieden. Letztlich geht es um die Frage, ob die EU durchsetzen kann und will, dass ihre Gesetze auch von allen Mitgliedern angewandt werden.

Das Bild zeigt zwei Männer bei einem Skype-Interview. In der unteren Hälfte ist ohannes von Dohnanyi zu sehen und in der oberen Hälfte Jürgen Bast.
Johannes von Dohnanyi (unten) im Skype-Interview mit Jürgen Bast © privat

Und wie antworten Sie auf diese Frage?

Bast: Unsere Studie spricht Empfehlungen aus, wie es die EU schaffen kann, dass die Menschen­rechte eben nicht nur auf dem Papier stehen. Dazu gehört unter anderem eine unabhängige nationale Gerichts­barkeit, die in den Mitglieds­ländern für die Einhaltung und Durch­setzung der europäischen Rechts­normen sorgt.

Sie reden von prozeduralen Aspekten. Aber es gibt ja noch viel mehr: etwa das Diskriminierungs­verbot Einzelner oder ganzer Gruppen. Wie wollen Sie das gegen den Wider­stand etwa aus Polen oder Ungarn durch­setzen?

Bast: Menschenrechte sind typischer­weise umstritten und umkämpft. Aber Regierungen und Gerichte sind ja nicht die einzigen Akteure. Eine sehr wichtige Rolle spielen auch zivil­gesellschaftliche Akteure. Die Menschen­rechte funktionieren im Kern eigentlich nur dann, wenn relevante Teile der Gesellschaft sie als ihre eigenen Menschen­rechte begreifen und auf dieser Basis tätig werden. Und da kommen wir zu dem Schluss, dass die Union gerade in dem Bereich der „Human Rights Infrastructure“ erheblich mehr tun muss.

Zum Beispiel wie?

Bast: Die EU hat zum Beispiel einen Rechtsakt zu der Frage erlassen, ab wann die Beihilfe zu illegaler Einwanderung strafbar ist. Da gibt es ein UN-Protokoll, also auch einen völker­rechtlichen Vertrag, der entsprechende Vorgaben macht. Und wichtige Teile daraus hat die EU in ihrem Rechts­akt nicht umgesetzt. Denn Beihilfe zur illegalen Migration ist nur dann strafbar, wenn sie gewerblich betrieben wird. Das ist so ein Punkt, wo die EU eindeutig mehr tun könnte.

Statt­dessen werden zivil­gesellschaftliche Akteure inzwischen vielerorts kriminalisiert. Was halten Sie etwa von denen, die See­not­rettern im Mittel­meer sogar mit langen Haftstrafen drohen?

Bast: Wer das tut, der steht außerhalb des Rechts­rahmens der EU. Der müsste konsequenter­weise aus der EU austreten, die Genfer Flüchtlings­konvention aufkündigen und sich auf die wenigen ungeschriebenen Regeln des Völker­rechts beschränken.

Das wäre dann wohl das Ende der Europäischen Union, wie wir sie kennen?

Bast: In diesem Punkt bin ich eigentlich sehr zuversichtlich. Das normative Fundament der Menschen­rechte ist tief eingegraben in unsere europäische Gesellschaft und unsere Rechts­ordnung. Der allergrößte Teil der europäischen Bevölkerungen hätte für einen solch drastischen Schritt wohl kein Verständnis.

REMAP

Im Projekt „Menschen­rechtliche Heraus­forderungen für die Europäische Migrations­politik“ (REMAP) untersuchen Wissen­schaftler*innen, welche menschen­rechtlichen Vorgaben für die Migrations­politik der EU gelten und an welchen Punkten Konflikte mit diesen Standards aktuell bestehen oder sich abzeichnen.
www.migrationundmenschenrechte.de